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Rapporto annuale
2019
Ingiustizie del passato

Insegnamenti per la prevenzione

Nel 2019, il CSDU si è occupato anche dei diritti procedurali di gruppi di persone particolarmente vulnerabili, diritti che rivestono un ruolo cruciale nella prevenzione di gravi violazioni dei diritti umani. Uno sguardo alle violazioni dei diritti umani e fondamentali storiche perpetrate in Svizzera in un passato non troppo lontano mostra parallelismi con sviluppi in corso nel settore dell’aiuto sociale.

Il 1° marzo 2019, nel Cantone di Argovia è entrata in vigore una modifica di ordinanza in virtù della quale le persone bisognose in diversi ambiti della loro vita possono essere poste in un alloggio per applicare misure di assistenza e integrazione adeguate. Su forte pressione della società civile, tale modifica è stata abrogata. L’emanazione di una disposizione di questo tenore è espressione di una norma sociale secondo cui chi, a causa della sua indigenza, dipende dall’aiuto dello Stato può essere rinchiuso in un istituto, a scapito dei diritti fondamentali della libertà di movimento, della protezione della sfera privata e della libertà personale.

Si tratta di uno smantellamento della protezione garantita dalla legge e di una restrizione dei diritti procedurali di queste persone.

Il 14 gennaio 2020, il Tribunale federale ha deciso che i beneficiari dell’aiuto sociale non possono impugnare direttamente obblighi e istruzioni, solo quando vengono puniti per aver contravvenuto a un’istruzione possono presentare ricorso. Di fatto, si tratta di uno smantellamento della protezione garantita dalla legge e di una restrizione dei diritti procedurali di queste persone.

Quelli appena descritti sono solo due esempi dei tentativi attualmente in corso per limitare i diritti fondamentali e umani degli indigenti. In realtà, non è nulla di nuovo: uno sguardo al passato rivela infatti una certa continuità in questo tipo di restrizioni dei diritti fondamentali dei gruppi vulnerabili.

Internamenti amministrativi
Nel quadro delle cosiddette misure coercitive a scopo assistenziale, in Svizzera nel 20esimo secolo sono state commesse numerose violazioni dei diritti umani. Storicamente, sono considerati misure coercitive a scopo assistenziale i più svariati provvedimenti di politica sociale adottati dallo Stato, come i collocamenti coatti in famiglie o istituti, le sterilizzazioni forzate, le adozioni forzate, l’assimilazione forzata dei figli di nomadi («Bambini della strada») o ancora gli internamenti sulla base di una decisione amministrativa, tanto per citarne alcuni.

Donne e ragazze internate al lavoro nell’orto. Erziehungs-Anstalt für katholische Mädchen, Richterswil, prima del 1914 (foto: Archivio sociale svizzero, fonte: immagini di istituzioni della Società svizzera degli educatori dell’infanzia diseredata per l’esposizione nazionale di Berna del 1914, collocazione: Sozarch F Fe-0002-23 )

Donne e ragazze internate al lavoro nell’orto. Erziehungs-Anstalt für katholische Mädchen, Richterswil, prima del 1914 (foto: Archivio sociale svizzero; fonte: immagini di istituzioni della Società svizzera degli educatori dell’infanzia diseredata per l’esposizione nazionale di Berna del 1914; collocazione: Sozarch_F_Fe-0002-23 )

Si stima che gli internamenti di quest’ultimo tipo possano aver toccato fino a 60 000 persone. Al momento è impossibile estrapolare una cifra più precisa dalle fonti disponibili, visto il grande bisogno di ricerca, la struttura giuridica federalista e l’eterogeneità del gruppo delle vittime.

È però evidente che non si è trattato di casi isolati, bensì di un problema istituzionale ampiamente diffuso. Spesso, le misure coercitive a scopo assistenziale hanno costituito gravi violazioni dei diritti umani.

Protezione giuridica insufficiente

Le violazioni hanno riguardato soprattutto il diritto a un processo equo. Sovente, un complesso intreccio federale di norme giuridiche e varie autorità di ricorso accompagnato da una scarsa professionalizzazione ha sovraccaricato le autorità cantonali profane prive delle necessarie conoscenze giuridiche. Oltretutto, molte basi legali cantonali non contemplavano un controllo giudiziario indipendente delle decisioni e spesso le motivazioni fornite erano insufficienti o basate su supposizioni. Inoltre, gli iter procedurali non venivano rispettati, le decisioni non venivano messe per iscritto e l’accesso agli atti veniva rifiutato. La protezione giuridica non poteva quindi essere né sufficiente né uniforme.

Ingiustizia legittimata democraticamente
Come hanno potuto verificarsi simili violazioni dei diritti umani? Le norme e le prassi giuridiche non conformi sono state spesso legittimate dalla democrazia diretta, basti pensare che molte leggi sull’internamento sono state introdotte tramite votazione popolare. Le norme giuridiche, inoltre, non sono mai costruzioni astratte, bensì il riflesso di processi e regole sociali, anche quando non passano al vaglio del voto popolare.

I collocamenti sulla base di una decisione amministrativa riguardavano persone che si scostavano da diversi standard.

I collocamenti sulla base di una decisione amministrativa riguardavano persone che si scostavano da diversi standard. Per esempio, l’etica borghese del lavoro equiparava la povertà alla depravazione morale e le norme di genere prevalenti influenzavano sia la percezione della devianza in generale sia le motivazioni degli internamenti. I membri di famiglie già stigmatizzate erano particolarmente esposti al rischio di misure nei loro confronti. Il mancato riconoscimento o la mancata concessione di diritti fondamentali a chi si scostava da uno standard (ri)produceva una divisione della società in classi diverse, non tutte con gli stessi diritti.

Le voci critiche sono rimaste a lungo lettera morta

I problemi di diritto procedurale erano in parte noti già allora, ma le critiche dell’epoca non hanno modificato di una virgola la prassi giuridica, che è rimasta immutata fino agli anni 1970. Proposte di correttivi avanzate da esperti non sono state attuate e conoscenze specialistiche non sono arrivate dove servivano. All’origine della mancata implementazione delle raccomandazioni tecniche potrebbero esserci state anche ragioni economiche.

Modifica tardiva delle norme e della prassi giuridica

Solo negli anni 1970 è iniziato un processo di rielaborazione delle basi legali e della prassi giuridica sotto la spinta di vari fattori: per esempio, la prassi esecutiva era incompatibile con la Convenzione del Consiglio d’Europa per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) che la Svizzera aveva infine ratificato nel 1974. Due anni prima aveva così preso il via la revisione del diritto di famiglia che avrebbe portato a un adeguamento del diritto in materia di adozione e filiazione, e alla codificazione della privazione della libertà a scopo assistenziale entrata in vigore nel 1981. Non da ultimo, un ruolo importante lo hanno svolto le evidenze scientifiche e l’impegno della società civile ad esempio con campagne come quella condotta dalla rivista Beobachter sui «Bambini della strada».

Disegno proveniente dell'istituzione de Witzwil, 1929

«I sei tipi»: disegno di un internato nelle istituzioni di Witzwil, 1929 (foto: Archivio di Stato del Cantone di Berna; fonte: Witzwiler Illustrierte; collocazione: BB.4.2.248)

Rielaborazione da parte della Confederazione
Nel 2014, la Confederazione ha istituito la Commissione peritale indipendente internamenti amministrativi (CPI) che, nel 2019, ha pubblicato il suo rapporto finale. La CPI ha analizzato la storia degli internamenti amministrativi in Svizzera antecedenti il 1981 e la loro relazione con altre misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari. Questa e altre indagini scientifiche hanno evidenziato diverse gravi carenze in fatto di diritti umani.

Potenziali vittime escluse dalla riparazione per superati limiti temporali
Inoltre, nel quadro della legge federale sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981 (LMCCE), la Confederazione ha istituito un contributo di solidarietà per le vittime che ne fanno richiesta. La LMCCE, tuttavia, prevede una riparazione unicamente per misure ordinate o eseguite prima del 1981. Le vittime di violazioni di diritti umani commesse successivamente non hanno alcun diritto a tale contributo. Questo limite temporale non tiene in debito conto il fatto che non basta l’entrata in vigore di nuove basi legali (come quelle introdotte nel 1981) per dimenticare da un giorno all’altro una prassi giuridica ingiusta portata avanti per decenni.

Il 28 gennaio 2020, il Tribunale amministrativo federale ha emesso due sentenze in cui conferma il limite temporale della riparazione. Pur ammettendo in una delle due che tale decisione può apparire ingiusta e riconoscendo il trauma e le grandi sofferenze patite dalla ricorrente, i giudici devono attenersi a quanto stabilito dalla politica.

Le ingiustizie del passato insegnano
La prassi del 20esimo secolo che ledeva i diritti umani è stata abrogata, e attori pubblici e privati si adoperano a favore della rielaborazione e della «riparazione». Ma la Svizzera ha imparato dalle ingiustizie del passato? Se pensiamo a come vengono trattati oggi i beneficiari dell’aiuto sociale e le persone indigenti in generale, qualche dubbio viene.

I diritti umani valgono per tutte le persone a prescindere dalla loro posizione economica.

La storia delle misure coercitive a scopo assistenziale in Svizzera mostra che la protezione dei diritti umani deve avere un occhio di riguardo per i gruppi particolarmente vulnerabili, perché i diritti umani, e nello specifico il diritto a un processo equo, valgono per tutte le persone a prescindere dalla loro posizione economica.

Lo sguardo sulle ingiustizie del passato deve servire, oltre che a compensare con indennizzi le irreversibili violazioni dei diritti umani, a evitare che se ne commettano altre in futuro.

La protezione dei diritti umani non deve nel modo più assoluto limitarsi al controllo astratto delle norme, ma deve considerare anche la prassi giuridica effettiva e gli ambienti in cui vivono le persone coinvolte. In tal senso, pure in questo ambito c’è bisogno di un’Istituzione nazionale per i diritti umani.

Rapporto annuale CSDU 2019
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