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Rapporto annuale
2019
Diritti del minore

Attuazione del diritto di partecipazione

Accesso alla giustizia, procedure a misura di minore e partecipazione: dall’entrata in vigore in Svizzera nel 1997 della Convenzione dell’ONU sui diritti del fanciullo, la posizione giuridica di bambini e adolescenti è migliorata. Tuttavia, il passaggio da un approccio volto alla protezione a uno basato sull’esercizio dei diritti non si è ancora compiuto.

Le manifestazioni per il clima guidate dai giovani stanno attirando l’attenzione sui diritti dei minori come mai prima d’ora. La partecipazione di adolescenti a forum pubblici non è più considerata così inusuale. Ciò nonostante, non solo la giustizia climatica da loro rivendicata ancora non esiste, ma nemmeno la loro partecipazione giuridica è scontata. Ad oggi, il diritto del bambino e dell’adolescente a essere consultato su tutte le questioni che lo riguardano non è applicato ovunque.

La Convenzione dell’ONU sui diritti del fanciullo considera i bambini soggetti con diritti propri.

Eppure, i procedimenti penali minorili, di allontanamento di un genitore, in caso di rapimento, di collocamento in un foyer o di ricovero in una clinica psichiatrica a scopo assistenziale toccano regolarmente gli interessi esistenziali del minore. Il diritto di partecipazione di quest’ultimo vale anche per le decisioni relative al suo percorso scolastico o alla vita quotidiana della sua famiglia. Spesso in queste situazioni prevale ancora la convinzione secondo cui i bambini e gli adolescenti devono essere innanzitutto protetti, mentre la Convenzione dell’ONU del 1989 sui diritti del fanciullo (Convention on the Rights of the Child, CRC) li considera soggetti con diritti propri.

Il quadro di riferimento: la Convenzione dell’ONU sui diritti del fanciullo e le linee guida del Consiglio d’Europa

Sin dalla sua costituzione, il CSDU si è adoperato nel Settore tematico «Politica dell’infanzia e della gioventù» analizzando e promuovendo i diritti del fanciullo come parte integrante dei diritti umani. Il suo lavoro su questo fronte si basa sulla CRC, in vigore in Svizzera dal 1997, che può essere invocata direttamente dinanzi a un giudice. I suoi principi fondamentali sono:

  • la considerazione permanente dell’interesse superiore del fanciullo,
  • la sicurezza in tutta la misura del possibile dello sviluppo del fanciullo e
  • la garanzia del diritto di partecipazione del minore a tutte le questioni che lo riguardano.

 

Oltre alla CRC, il CSDU si richiama anche alle linee guida del Consiglio d’Europa per una giustizia a misura di minore (child-friendly justice) del 2010, documento che fornisce indicazioni, tra l’altro, sulla protezione della vita privata e familiare, la prevenzione, la formazione di professionisti, l’accesso alla giustizia e al procedimento giudiziario, la rappresentanza legale e il diritto di essere ascoltato.

Passi avanti grazie al nuovo diritto penale minorile e al diritto in materia di protezione dei minori

In Svizzera, la procedura penale minorile entrata in vigore a inizio 2011 e il nuovo diritto in materia di protezione dei minori e degli adulti entrato in vigore a inizio 2013 hanno migliorato l’accesso del minore alla giustizia e reso le procedure penali e di protezione dei minori più adeguate alle loro esigenze. Uno studio dal CSDU del 2014 sul diritto in materia di protezione dei minori ha analizzato i primi effetti delle nuove norme sul diritto del minore di essere ascoltato, la sua rappresentanza nelle procedure nonché l’organizzazione e il funzionamento delle nuove autorità di protezione dei minori e degli adulti in tre Cantoni. Tra le conclusioni, gli autori sottolineano che sarebbe utile istituire una piattaforma comune per lo scambio di informazioni e il coordinamento.

Inoltre, dal 2016, nel suo asse di ricerca principale dell’accesso alla giustizia, il CSDU ha focalizzato l’attenzione sui diritti del minore, con indagini su un’attuazione delle procedure a misura di bambino e adolescente. In uno Stato di diritto democratico, l’accesso alla giustizia è un diritto fondamentale e di conseguenza un presupposto imprescindibile per la realizzazione dei diritti del minore.

Intervista a
Stefan Blum, avvocato minorile
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CSDU: Come si diventa avvocato minorile?

Stefan Blum: L’interazione tra diritto, aspetti sociali e psicologici mi interessa da sempre. Nel 2003 ho avuto a che fare con un caso di rapimento internazionale di minore e mi sono reso conto che nei procedimenti giudiziari raramente i bambini e gli adolescenti sono considerati come persone a pieno titolo. Ero sconvolto: che fine avevano fatto i diritti del fanciullo?

Quando, come e dove è richiesto il Suo intervento?

Solitamente, sono i giudici o le autorità a chiedermi se voglio assumere la rappresentanza di un minore. Se accetto il mandato, l’autorità emana una decisione di designazione e garantisce la copertura dell’onorario in virtù dell’obbligo di assistenza dello Stato.

I casi che seguo come avvocato minorile riguardano perlopiù il diritto di famiglia e in particolare gli ambiti protezione dei minori e rappresentanza dei figli nelle procedure di divorzio o separazione dei genitori, ma a volte mi viene anche chiesto di rappresentare un minore sottoposto a un procedimento penale come imputato o come vittima di un reato.

Le capita di essere contattato direttamente da un adolescente?

Fino a dieci-quindici anni fa, ciò avveniva relativamente spesso. All’epoca la rappresentanza del minore non era ancora istituzionalizzata e né le autorità né i giudici vi facevano ricorso di loro iniziativa.

Ma anche oggi capita di tanto in tanto che un adolescente, un familiare o un operatore per esempio di un foyer mi contatti direttamente. Se si tratta di un caso in cui la legge prevede una rappresentanza del minore, presento in suo nome un’istanza di designazione ufficiale.

In rarissimi casi rappresento qualcuno senza designazione ufficiale. Dal punto di vista giuridico, oggi nessuno contesta che in determinate situazioni un adolescente possa avere un proprio rappresentante legale senza il consenso o all’insaputa dei genitori.

Negli anni che cosa è cambiato nel Suo lavoro?

Negli ultimi 15 anni la situazione è profondamente e sensibilmente cambiata. Sempre più tribunali e autorità si impegnano sistematicamente per rendere i procedimenti e le decisioni più a misura di minore.

A cosa sono dovuti questi passi avanti?

Da quando, nel 1997, la Svizzera ha ratificato la Convenzione dell’ONU sui diritti del fanciullo (CRC), i rapporti presentati a intervalli regolari al Comitato dei diritti del fanciullo e i suggerimenti e le raccomandazioni di quest’ultimo hanno messo in moto molte cose.

A ciò si aggiunge il lavoro non meno importante svolto dalle numerose ONG che aderiscono alla Rete svizzera diritti del bambino.

Rimangono sfide da affrontare?

La consapevolezza che i minori devono essere ascoltati e coinvolti è diffusa e ampiamente accettata. Le opinioni divergono sensibilmente su come ciò debba avvenire. Tutti gli attori coinvolti hanno una propria idea basata sulle loro esperienze, sui loro interessi, sui film visti o sull’immagine che hanno di una professione come quella dell’avvocato o del giudice.

Per questo motivo, vedo un grande bisogno di formazione, perfezionamento e scambio tra le autorità, ma anche una necessità di informazione nella società e soprattutto tra le famiglie.

Un coinvolgimento adeguato e rispettoso dei minori nei procedimenti amministrativi è un compito che richiede un miglioramento costante. Come società dovremmo inoltre abbandonare l’idea che i bambini e gli adolescenti vanno protetti unicamente come gruppo: anch’essi sono persone con esigenze e diritti individuali.

Che cosa intende dire?

Secondo l’approccio a lungo dominante basato sull’assistenza, i minori devono essere protetti e non possono fare nulla per contribuire alla loro protezione. L’approccio odierno incentrato sui diritti dei minori, invece, esige il coinvolgimento attivo e costante del minore da proteggere. Solo così si può evitare che lo Stato agisca in modo rigido e schematico e il bambino o l’adolescente può sentirsi riconosciuto come individuo con propri diritti.

Perché questo cambiamento di paradigma è importante?

Dal punto di vista psicologico è importante che il minore possa attivarsi lui stesso. Se questa facoltà non viene incentivata, la protezione da parte di terzi può avere effetti negativi. La protezione senza la partecipazione dei diretti interessati non favorisce uno sviluppo positivo.

Senza dimenticare che, in una costellazione di questo tipo, l’ultima parola su quanto in là debba spingersi la protezione spetta al protettore, mentre chi deve essere protetto può solo rimanere a guardare e lasciare che siano altri a decidere per lui.

Suona molto psicologico…

Se con psicologia intende cogliere i bisogni fondamentali dell’essere umano, allora sì, questo è un aspetto fondamentale del mio lavoro. Tutti coloro che lavorano con bambini e adolescenti dovrebbero prestarvi attenzione.

La psicologia dello sviluppo è dunque parte della formazione giuridica?

No, nella formazione giuridica di base non vi è praticamente traccia di psicologia dello sviluppo. La multi o transdisciplinarità del compito di rappresentanza del minore viene pressoché ignorata. Vi sono per contro corsi di perfezionamento incentrati specificamente su questa tematica, penso ad esempio a un CAS offerto dalla Scuola universitaria professionale di Lucerna.

Come gestisce il fatto che i bambini non sono tutti capaci di discernimento?

Questo è un aspetto fondamentale della partecipazione e della dignità della persona. Il mio punto di partenza sono i diritti umani. Il diritto di partecipazione non dipende da fattori come l’età, la ragione o l’intelligenza, ma vale per tutte le persone dal momento in cui nascono. Il bisogno di partecipare non ha limiti e, per analogia, lo stesso vale per il diritto di partecipare.

Come passa dalla teoria alla pratica?

La cosa più importante è che il minore abbia la sensazione di essere ascoltato e preso sul serio. Nei bambini più grandi e negli adolescenti ciò avviene soprattutto attraverso il dialogo e un’informazione completa. Nei bambini più piccoli o in quelli che non sono in grado di parlare è più difficile. In ogni caso non assumo mai la rappresentanza di un minore senza averlo prima conosciuto di persona. Ogni bambino o adolescente si esprime in qualche modo ed è ciò che cerco di cogliere attraverso il contatto diretto o, per esempio, attraverso le persone che se ne occupano.

A Suo modo di vedere, dove urgono maggiormente interventi concreti? Qual è la prossima cosa da fare e a quale livello?

L’implementazione dei diritti del minore in quanto diritti umani è un incarico permanente che, come tale, deve essere riconosciuto e svolto a tutti i livelli della società, nelle famiglie, nelle scuole e nella politica. Nel nostro Paese fortemente federalista è importante che tutti i Cantoni inseriscano l’attuazione dei diritti del minore e della CRC tra i loro compiti prioritari e globali anche in ambito giudiziario. Al momento, purtroppo, ciò non è ancora dappertutto il caso. A livello federale, spero che presto venga istituita la figura del difensore civico dei diritti dell’infanzia.

 

Stefan Blum

Stefan Blum è avvocato e socio dirigente della Musivo Genossenschaft di Winterthur. Dal 2003 rappresenta regolarmente minori in procedimenti giudiziari e amministrativi, pubblica lavori e tiene conferenze su temi di diritto minorile. È membro fondatore dell’associazione Kinderanwaltschaft Schweiz (2006), per la quale ha ricoperto diverse funzioni dirigenziali fino al 2013.


 

La partecipazione: un diritto incondizionato del minore

Il CSDU si è pertanto concentrato sul diritto del minore di essere ascoltato in diversi ambiti del diritto. Uno studio del 2017 ha tra l’altro constatato che nelle procedure di collocamento extrafamiliare i minori interessati vengono sentiti di regola a partire dai sei anni, in linea con la più recente giurisprudenza del Tribunale federale.

Nelle procedure di allontanamento di un genitore straniero, i bambini vengono invece sentiti in meno della metà dei Cantoni. Le autorità partono quasi sempre dal presupposto che l’interesse del minore coincida con quello del genitore colpito da un ordine di espulsione.

L’approccio basato sui diritti del minore non è ancora realtà.

Entrambi questi esempi mostrano che l’approccio basato sui diritti del minore non è ancora realtà: secondo la CRC, infatti, il diritto di partecipazione è incondizionato e non dipende dall’età.

Partecipare è più che essere ascoltati

Secondo la CRC, il diritto di partecipazione del fanciullo va oltre il settore giudiziario e non si limita a un’audizione una tantum, ma include segnatamente un’informazione completa e a misura di minore in tutti gli ambiti della vita che lo riguardano e in tutte le fasi di un procedimento.

Il CSDU ha di conseguenza allargato il suo campo di indagine e, negli ultimi anni, ha elaborato uno studio che analizza in dettaglio l’attuazione del diritto di partecipazione in sei settori tematici rilevanti per il minore (diritto di famiglia, diritto penale minorile, protezione del minore, istruzione, sanità e parlamenti dei giovani) e in nove Cantoni, e fornisce raccomandazioni di intervento. La pubblicazione di questo lavoro è prevista nel 2020.

Intervista a
Yasmina Savoy, Consiglio dei giovani del Cantone di Friborgo
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CSDU: Come è entrata nel Consiglio dei giovani?

Yasmina Savoy: È successo un po’ per caso. Era il 2015. Sedevo in treno, quando una ragazza mi ha consegnato un volantino informativo sulle votazioni. Sul retro figurava il logo del Consiglio dei giovani. L’ho contattato e dopo qualche settimana partecipavo alla mia prima seduta. Nel 2016 e nel 2017 ho pure ricoperto la carica di presidente. Il mio impegno è anche il risultato del mio ambiente familiare: i dibattiti hanno sempre fatto e continuano a fare parte della nostra vita.

Che cosa fa il Consiglio dei giovani?

Il Consiglio dei giovani del Cantone di Friburgo è una delle commissioni extraparlamentari ufficiali. Lavora principalmente su temi legati alla gioventù e in particolare su progetti di legge riguardanti l’istruzione. Il Consiglio ha un suo rappresentante nella Commissione cantonale dell’infanzia e della gioventù e ha partecipato alle discussioni per l’elaborazione della nuova strategia per la politica dell’infanzia e della gioventù durate cinque anni e terminate nel 2017.

Chi può diventare membro del Consiglio?

Sono due le condizioni per diventare membro: bisogna abitare nel Cantone di Friburgo e avere tra i 16 e i 25 anni. Il dipartimento cantonale responsabile del Consiglio dei giovani vigila affinché vi sia una certa diversità nella sua composizione. Il suo punto forte è che raggruppa giovani interessati alla politica, ma che non militano ancora necessariamente in un partito. In primo luogo, impariamo quindi a elaborare progetti con altre persone nonché a condividere e a forgiare ciascuno le proprie idee.

Il Consiglio rappresenta tutti i giovani in tutti gli ambiti?

No. A mio modo di vedere, non spetta al Consiglio dei giovani prendere posizione su tutto. Di fatto, sarebbe da arroganti definirci il gruppo che rappresenta il parere dell’intera gioventù del Cantone. Il nostro ruolo è piuttosto quello di mostrare alla politica che i giovani hanno bisogni specifici e che i politici sulla quarantina o cinquantina, che costituiscono la maggioranza, non li rappresentano. Il Consiglio incoraggia i giovani ad andare a votare e a candidarsi alle elezioni per diventare rappresentanti di loro stessi.

Che cosa fa il Consiglio per incoraggiare i giovani a votare?

Per molti anni, il Consiglio dei giovani ha realizzato volantini informativi sulle votazioni. Si trattava di un fascicoletto redatto prima delle votazioni e distribuito nelle scuole del grado secondario II o in stazione. Al suo interno, si trovavano sia gli argomenti dei fautori sia quelli dei contrari, con una spiegazione sui cambiamenti che avrebbe comportato la legge in questione se adottata. Un altro progetto intitolato «Ça se débat» consiste nell’organizzare dibattiti durante la pausa pranzo nelle scuole.

Come nascono i progetti?

Tutti i nostri progetti sono nati da diversi gruppi di lavoro in seno al Consiglio. Per presentarli contattiamo direttamente i media, media che peraltro ci sono molto utili per farci conoscere meglio dalla popolazione friborghese.

Che cosa ne pensa del diritto di voto ai sedicenni?

Il Consiglio dei giovani è favorevole, ma personalmente sono contraria. Il diritto di voto comporta una responsabilità enorme e oggi, purtroppo, sono ancora troppo pochi i giovani che lo esercitano. È per questo motivo che, a margine del movimento per il clima che ha coinvolto un numero incredibile di giovani, il Consiglio li ha incoraggiati a fare ricorso anche al loro diritto di voto. Inoltre, ci si è accorti che più i genitori votano, più i figli faranno altrettanto. La scuola dovrebbe pertanto intervenire per sopperire alla mancanza di un ambiente familiare che favorisca l’impegno civico.

Il Suo impegno è rivolto ai bambini o agli adolescenti?

Bambini e adolescenti non hanno le stesse esigenze, malgrado entrambi i gruppi abbiano un bisogno di emancipazione. Il Consiglio dei giovani si impegna piuttosto per gli adolescenti dal momento che i suoi membri hanno tra i 16 e i 25 anni. Il Consiglio dà loro la possibilità di svilupparsi individualmente e di esprimersi.

Vede una differenza tra diritti umani e diritti del minore?

Secondo me, i minori hanno un diritto particolare che gli adulti non hanno, ossia il diritto all’istruzione. Penso che se già solo tale diritto fosse pienamente attuato, gli altri seguirebbero a cascata.

Crede che i giovani si sentano presi sul serio e che le loro voci contino davvero?

Studi condotti di recente nel nostro Cantone, in particolare nel quadro della strategia per una politica dell’infanzia e della gioventù, mostrano che i bambini e gli adolescenti si sentono relativamente presi sul serio, ma anche che ciò dipende molto dagli interlocutori e dal tema. Con il movimento per il clima si sono visti molti giovani con meno di 18 anni scendere in piazza e il ritorno mediatico è stato enorme. Questo movimento ha influito pure sul Consiglio, perché lo ha obbligato a prendere posizione e a interpellare i politici affinché dessero una risposta. Nel frattempo, il Consiglio di Stato ha approntato un piano climatico.

Quali miglioramenti bisognerebbe apportare per rafforzare la partecipazione dei minori nella società in generale?

Il lavoro va fatto a monte, fin dall’infanzia. In questo senso, la scuola svolge un ruolo determinante. Bisogna incoraggiare i minori a parlare dando loro esercizi da svolgere, ma anche fornendo loro le chiavi del linguaggio, affinché imparino ad argomentare, a presentare qualcosa, a comportarsi bene in pubblico, ad acquisire fiducia in se stessi. L’idea di dare ai giovani più responsabilità e prima è molto importante.

Che cosa fa Lei o il Consiglio dei giovani concretamente per raggiungere questo obiettivo?

In occasione dei dibattiti che abbiamo organizzato ci siamo sempre fatti un punto d’onore nell’intergire con il pubblico e nell’invitare politici alle prime armi affinché potessero farsi le ossa dinanzi a un pubblico giovane.

 

Yasmina Savoy

Yasmina Savoy è presidente dei Giovani Liberali Radicali Friborghesi nonché membro e già presidente del Consiglio dei giovani del Cantone di Friborgo. Si è iscritta a scienze politiche all’Università di Ginevra.


 

Servono chiare basi legali e un’esplicita attribuzione delle responsabilità

Dalle indagini sinora condotte dal CSDU è emerso che l’adozione di basi legali nazionali chiare favorisce la partecipazione dei minori. Nel frattempo, grazie alla legislazione nazionale in materia di procedure penali minorili, di divorzio e di protezione del fanciullo, gli strumenti dell’audizione e della rappresentanza del minore sono noti, ma ciò non significa necessariamente che vengano sempre utilizzati.

Gli studi del CSDU suggeriscono inoltre che gli attori continuano ad avere bisogno di maggiore chiarezza riguardo all’attribuzione delle responsabilità per l’attuazione delle diverse forme di partecipazione (informazione, audizione, accompagnamento e rappresentanza del minore). Dal canto loro, i professionisti coinvolti auspicano anch’essi più informazioni e corsi di perfezionamento. Su questo punto, quindi, non è stato compiuto alcun progresso significativo rispetto al 2015.

Evoluzione della ricerca: occhi puntati sulla prassi e coinvolgimento dei minori

Gli studi condotti hanno altresì mostrato che, oltre al quadro giuridico, è fondamentale la sua applicazione pratica. Ciò trova riscontro anche nell’evoluzione dell’approccio adottato dal CSDU e in particolare nel costante aumento degli elementi empirici qualitativi e quantitativi considerati nei lavori interdisciplinari volti ad analizzare l’attuazione dei diritti del minore. A questo proposito, è utile dare uno sguardo alla prassi dei professionisti: innanzitutto perché così facendo i risultati degli studi possono fornire un contributo più concreto alla risoluzione di problemi pratici, e in secondo luogo perché i lavori prodotti possono contare su una maggiore accettazione tra i professionisti.

Nel suo ultimo studio, il CSDU ha interpellato per la prima volta rappresentanti dei parlamenti cantonali dei giovani. Sulla base dei riscontri ottenuti raccomanda all’Istituzione nazionale per i diritti umani (INDU) che dovrebbe subentrargli di rafforzare il coinvolgimento diretto di bambini e adolescenti nelle future indagini scientifiche e di decidere insieme a loro su quali tematiche concentrare la ricerca.

Rapporto annuale CSDU 2019
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