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Rapport annuel
2019
Injustices passées

Des leçons pour la prévention

En 2019, le CSDH s’est penché sur les garanties procédurales en faveur des groupes de personnes vulnérables, des droits essentiels pour prévenir de graves violations des droits humains. Un retour sur des violations des droits fondamentaux et des droits humains perpétrées en Suisse dans un passé pas si lointain permet de tirer des parallèles avec certaines évolutions en cours dans le domaine de l’aide sociale.

Le 1er mars 2019, modifiant l’une de ses ordonnances, le canton d’Argovie a prévu la possibilité d’assigner un hébergement aux personnes « tributaires d’un soutien dans plusieurs domaines de la vie », dans le but de mettre en œuvre les « mesures de prise en charge ou d’intégration ». S’il a dû par la suite faire marche arrière sous la pression de la société civile, ses velléités n’en reflètent pas moins une vision normée de la société : qui bénéficie de l’aide des pouvoirs publics peut être assigné à un hébergement. Une mesure qui porte atteinte à des droits fondamentaux tels que la liberté de mouvement, la protection de la vie privée et la liberté personnelle.

La Cour de Mon-Repos limite tant les voies de droit ouvertes aux bénéficiaires de l’aide sociale que les garanties procédurales dont ils jouissent.

Le 14 janvier 2020, le Tribunal fédéral a refusé aux bénéficiaires de l’aide sociale le droit de recourir directement contre des obligations et injonctions. Pour pouvoir faire appel, il leur faut donc contrevenir à une obligation et avoir été sanctionnés pour cela. De la sorte, la Cour de Mon-Repos limite tant les voies de droit ouvertes aux bénéficiaires de l’aide sociale que les garanties procédurales dont ces personnes jouissent.

Ce ne sont là que deux exemples parmi d’autres, qui illustrent la tendance actuelle à restreindre les droits fondamentaux et les droits humains des personnes pauvres. Il ne faut toutefois pas y voir une nouveauté : il suffit de se pencher sur le passé de la Suisse pour constater que cette volonté de limiter les droits fondamentaux des groupes particulièrement vulnérables est une constante dans l’histoire de notre pays.

Internement administratif

De nombreuses atteintes aux droits humains ont été perpétrées au XXe siècle en Suisse dans le cadre des mesures dites de coercition à des fins d’assistance, un terme qui regroupe des types de mesures très diverses prises dans le domaine social par les pouvoirs publics. Parmi les victimes de ces violations, on compte notamment les enfants placés de force comme main d’œuvre, les enfants placés dans des institutions, les personnes stérilisées de force, les enfants donnés à l’adoption de force, les « enfants de la grand-route » ainsi que les personnes ayant subi un internement administratif.

Archives Sociales Suisses, F_Fe-0002-023

Des femmes et des filles internées travaillant dans un potager à la maison de redressement pour filles catholiques à Richterswil, avant 1914 (photo  : Archives sociales suisses ; source  : images des établissements de la Société suisse de l’éducation des pauvres à l’occasion de l’Exposition Nationale de Berne de 1914 ; signature  : Sozarch_F_Fe-0002-23)

On pense qu’à lui seul, l’internement administratif a touché jusqu’à 60 000 personnes. Il est actuellement impossible d’articuler un chiffre plus précis en raison du manque de données à disposition, du peu de recherches menées sur le sujet, de la structure fédérale de l’ordre juridique suisse et de la grande variété de personnes concernées.

Le caractère institutionnalisé de cette pratique ne fait toutefois aucun doute : on n’est pas en présence ici de cas isolés, mais bien d’une problématique généralisée. Les mesures de coercition à des fins d’assistance ont généré une longue liste de graves violations des droits humains.

Des voies de droit lacunaires

L’un des droits les plus bafoués dans ce contexte est celui à un procès équitable. Un écheveau complexe de normes juridiques au plan fédéral, un grand nombre d’instances de recours et un manque de professionnalisation expliquent que les autorités cantonales aient souvent été dépassées, notamment par l’aspect juridique du problème. De plus, les bases légales cantonales ne prévoyaient bien souvent aucun contrôle judiciaire indépendant des décisions, et celles-ci se fondaient plutôt sur des suppositions que sur des motifs étayés. Sans compter que les autorités ne respectaient pas les procédures, ne consignaient pas leurs décisions par écrit, ou refusaient aux personnes concernées le droit de consulter les pièces de leur dossier. À l’époque, les voies de droit ouvertes aux victimes étaient donc lacunaires et hétérogènes.

Des injustices légitimées démocratiquement

Comment a-t-on pu en arriver à de telles violations des droits de la personne ? Pour répondre à cette question, il faut savoir que ces normes et pratiques juridiques contraires aux droits humains avaient souvent été légitimées par la démocratie directe, à l’instar de nombreuses lois cantonales sur l’internement administratif, adoptées en votation populaire. De plus, les normes juridiques, on le sait, ne sont jamais des constructions abstraites : elles sont toujours le reflet d’une société et de ses normes à un moment donné, même lorsqu’elles n’ont pas été introduites par votation populaire.

On internait les personnes qui déviaient de la norme.

Pour ce qui est de l’internement administratif, cela signifie que l’on internait les personnes qui déviaient de la norme. Plusieurs normes s’appliquaient : la « morale bourgeoise du travail », par exemple, assimilait pauvreté à dépravation morale ; quant aux normes de genre, elles avaient un effet tant sur la manière de percevoir la déviance en général que sur les motifs de placements ou d’internements. Par ailleurs, les membres de familles déjà stigmatisées étaient particulièrement à risque de tomber sous le coup d’une mesure de coercition à des fins d’assistance. Les droits fondamentaux étaient niés à qui déviait d’une de ces normes, ce qui a produit – et reproduit – différentes classes sociales, qui ne jouissaient pas des mêmes droits.

Imperméabilité aux critiques

Certains problèmes de procédure étaient déjà connus à l’époque, mais les critiques qu’ils ont suscitées n’ont rien changé à la pratique des autorités judiciaires, qui perdurera jusque dans les années 1970. Les propositions d’amélioration émanant de divers secteurs professionnels sont restées lettre morte, ou ne sont pas parvenues à la connaissance des bonnes instances. Des raisons économiques expliquent probablement aussi que les recommandations des professionnel-le-s n’aient pas été suivies.

Une correction bien tardive

Il faut attendre les années 1970 pour une remise en question des bases légales et de la pratique judiciaire. Plusieurs facteurs sont à l’origine de cette évolution. Les pratiques en matière d’exécution des peines, notamment, n’étaient pas compatibles avec la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), que la Suisse allait finir par ratifier en 1974. Dès 1972, on entreprit par conséquent de réviser le droit de la famille et en 1981, les modifications apportées au droit de l’adoption et au droit de la filiation ainsi qu’à la codification de la privation de liberté à des fins d’assistance entraient en vigueur.

Cette remise en question est aussi le résultat des avancées de la recherche et de l’engagement de la société civile, à l’image de la campagne du magazine Beobachter pour faire connaître la situation des « enfants de la grand-route ».

Dessin provenant de l'institution de Witzwil

« Les six sortes » : dessin d’un interné dans les institutions de Witzwil, 1929 (photo : Archives de l’État de Berne ; source : « Witzwiler Illustrierte » ; signature : BB.4.2.248)

Un travail sur le passé

En 2014, la Confédération nommait une Commission indépendante d’expert‑e‑s (CIE) « internements administratifs », qui a publié les résultats de ses travaux en 2019. La CIE s’est penchée sur l’histoire de l’internement administratif en Suisse avant 1981 ainsi que sur ses liens avec d’autres mesures de contrainte et de placements à des fins d’assistance. Ses recherches, tout comme d’autres menées sur le même sujet, révèlent diverses pratiques contraire aux droits humains.

Une limitation dans le temps qui exclut certaines victimes

La Confédération ne s’est pas bornée à faire la lumière sur le passé, mais a aussi créé, dans le cadre de la Loi fédérale sur les mesures de coercition à des fins d’assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 1981 (LMCFA), un fonds pour les victimes, qui permet à ces dernières de demander des contributions de solidarité. La LMCFA se limitant cependant aux mesures ordonnées avant 1981, les victimes de violations des droits humains postérieures à 1981 n’ont pas droit aux contributions de solidarité. Cette limitation dans le temps ne tient pas compte du fait qu’un système inique en place depuis des décennies ne disparaît pas du jour au lendemain par la seule entrée en vigueur d’une nouvelle base légale.

Le 28 janvier 2020, dans deux arrêts, le Tribunal administratif fédéral a confirmé cette limitation dans le temps. Dans l’un de ces arrêts, il admet toutefois que cette restriction « peut sembler injuste ». Et s’il reconnaît également le traumatisme et la souffrance considérable de la plaignante, il n’en affirme pas moins devoir s’en tenir à la décision politique, qui a été de limiter la portée de la LMCFA aux faits antérieurs à 1981.

Tirer des enseignements des injustices passées

Les autorités ont certes mis fin à ces pratiques injustes datant du XXe siècle et des actrices et acteurs tant privés que publics s’emploient maintenant à faire la lumière sur ces abus et à les « réparer », mais la Suisse a-t-elle tiré les leçons de son passé ? La manière dont elle traite actuellement les bénéficiaires de l’aide sociale et les personnes pauvres de manière générale permet d’en douter.

Tout individu doit voir ses droits humains garantis, quel que soit son statut économique au sein de la société.

Les faits historiques en lien avec les mesures de coercition à des fins d’assistance en Suisse montrent qu’il faudrait accorder une importance particulière à la protection des droits fondamentaux des groupes de personnes particulièrement vulnérables. Tout individu doit voir ses droits humains garantis, et dans la problématique qui nous occupe ici, en particulier son droit à un procès équitable, quel que soit son statut économique au sein de la société.

Lever le voile sur les injustices passées ne devrait pas seulement servir à indemniser les victimes de violations désormais irréversibles des droits humains, mais aussi à prévenir de futures atteintes.

Pour garantir les droits humains, on ne saurait en aucun cas se limiter à des contrôles abstraits des normes en vigueur ; il est indispensable de se pencher aussi sur la pratique juridique et le contexte de vie des victimes potentielles. Un domaine de plus dans lequel on comprend toute l’utilité d’une Institution nationale des droits humains.

Rapport annuel 2019 du CSDH
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