Erkenntnisse für die Prävention

Am 14. Januar 2020 entschied das Bundesgericht, dass Sozialhilfe­beziehende gegen Auflagen und Weisungen nicht direkt rekurrieren können. Erst wenn sie einer Weisung zuwider­handeln und dafür bestraft werden, können sie Rekurs einlegen. Dies ist ein Abbau des Rechts­schutzes und eine Einschränkung der Verfahrens­rechte von Personen, die Sozialhilfe beziehen.

Dies sind nur zwei Beispiele für gegen­wärtige Bestrebungen, die Grund- und Menschenrechte von Armutsbetroffenen einzuschränken. Diese Entwicklungen sind indes nicht neu. Der Blick in die Vergangenheit zeigt, dass bezüglich derartiger Einschränkungen der Grundrechte von verletzlichen Gruppen eine gewisse Kontinuität besteht.

Administrative Versorgung

Im Rahmen der sogenannten fürsorgerischen Zwangsmassnahmen wurden im 20. Jahrhundert in der Schweiz zahlreiche Menschenrechtsverletzungen begangen. Als fürsorgerische Zwangs­massnahmen gelten im historischen Sinne verschiedenste staatliche Massnahmen der Sozial­politik. Opfer waren beispielsweise Verding­kinder, Heimkinder, Zwangs­sterilisierte, Zwangs­adoptierte, die «Kinder der Landstrasse» sowie Menschen, die administrativ versorgt wurden.

Allein von der administrativen Versorgung waren vermutlich bis zu 60 000 Personen betroffen. Eine genauere Zahl lässt sich gegenwärtig aufgrund der Quellenlage, des nach wie vor grossen Forschungs­bedarfs, der föderalen Rechts­struktur und der heterogenen Opfer­gruppen nicht ermitteln.

Klar ist aber, dass es sich bei den fürsorgerischen Zwangs­massnahmen insgesamt keinesfalls um Einzel­fälle handelte, sondern um ein weit­verbreitetes, institutionelles Problem. Die fürsorgerischen Zwangs­massnahmen stellten vielfach schwere Menschenrechts­verletzungen dar.

Mangelnder Rechtsschutz

Insbesondere betroffen war dabei das Recht auf ein faires Verfahren. Es bestand ein komplexes, föderales Geflecht von Rechts­normen und vari­ierenden Rechtsmittel­instanzen. Dies und die mangelnde Professionali­sierung führten vielfach zur Über­forderung der kantonalen Laien­behörden und zu einem Mangel an Rechts­kenntnissen der Behörden. Darüber hinaus sahen die kantonalen Rechts­grundlagen oftmals keine unabhängige, gerichtliche Überprüfung von Entscheiden vor, deren Begründungen waren oft unzureichend und basierten auf Vermutungen. Im Weiteren wurden die Verfahrens­abläufe nicht eingehalten, Entscheide nicht schriftlich festgehalten oder die Akteneinsicht verweigert. Es bestand folglich kein hinreichender und einheitlicher Rechts­schutz.

Demokratisch legitimiertes Unrecht

Wie konnte es zu solchen Menschenrechtsverletzungen kommen? Die nicht menschenrechtskonformen Rechtsnormen und -praxis waren oft direkt­demokratisch legitimiert – beispielsweise wurden viele Versorgungs­gesetze durch Volksabstimmungen eingeführt. Rechtsnormen sind zudem nie abstrakte Konstruktionen, sondern immer ein Abbild gesellschaftlicher Prozesse und Normen, auch wenn sie nicht durch Volks­abstimmungen eingeführt werden.

In Bezug auf die administrative Versorgung heisst das: Versorgt wurden Menschen, die von der Norm abwichen. Dabei waren verschiedene Normen relevant: Beispiels­weise führte die Idee der «bürgerlichen Arbeitsmoral» zu einer Gleichsetzung von Armut mit moralischer Verkommenheit, herrschende Geschlechter­normen beeinflussten sowohl die Wahrnehmung von Devianz im Allgemeinen als auch die Begründungen für Einweisungen. Angehörige von bereits stigmatisierten Familien waren besonders gefährdet, von Massnahmen betroffen zu werden. Bei Abweichung von einer Norm wurden fundamentale Grund­rechte aberkannt bzw. nicht zugestanden. Somit wurden unter­schiedliche Gesellschafts­klassen (re)produziert, die nicht alle dieselben Rechte genossen.

Zeitgenössische Kritik blieb lange wirkungslos

Die verfahrens­rechtlichen Probleme waren zum Teil bereits damals bekannt. Die zeit­genössische Kritik änderte jedoch nichts an der Rechts­praxis: Diese bestand bis in die 1970er Jahre fort. Verbesserungs­vorschläge aus den Fachbereichen wurden nicht umgesetzt, bzw. Fachwissen gelangte nicht an die richtige Stelle. Die Zuwider­handlungen gegen Fachempfehlungen dürften darüber hinaus auch ökonomische Gründe gehabt haben.

Späte Änderung der Rechtsnormen und -praxis

Erst in den 1970er Jahren begann die Über­arbeitung der Rechts­­grundlagen und der Rechts­­praxis. Ausgelöst wurde dieser Prozess durch verschiedene Faktoren. Zum Beispiel war die praktizierte Vollzugs­­praxis nicht mit der Europäischen Menschenrechts­­konvention (EMRK) vereinbar, die von der Schweiz schliesslich 1974 ratifiziert wurde. Ab 1972 wurde daher mit der Revision des Familien­­rechts begonnen. Dazu gehörten auch die Anpassung des Adoptions­­rechts, des Kinds­rechts sowie die Kodifizierung des fürsorgerischen Freiheits­­entzugs, die 1981 in Kraft traten.
Zudem spielten wissenschaftliche Erkenntnisse und zivil­­gesellschaftliches Engagement eine wichtige Rolle, beispiels­weise die Kampagne des Beobachters im Zusammenhang mit den «Kindern der Landstrasse».

Aufarbeitung durch den Bund

2014 setzte der Bund eine Unabhängige ExpertInnen­kommission Administrative Versorgungen (UEK) ein. Diese veröffentlichte 2019 ihren Abschlussbericht. Die UEK untersuchte die Geschichte der administrativen Versorgung in der Schweiz vor 1981 sowie ihre Bezüge zu anderen fürsorgerischen Zwangs­massnahmen und Fremd­platzierungen. Diese und weitere wissenschaftliche Untersuchungen der fürsorgerischen Zwangs­massnahmen zeigen verschiedene menschen­rechtliche Missstände auf.

Zeitliche Begrenzung schliesst mögliche Opfer aus

Zudem richtete der Bund im Rahmen des Bundesgesetzes über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangs­massnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981 (AFZFG) einen Fonds für Opfer von fürsorgerischen Zwangs­massnahmen ein. Diese können auf Gesuch hin einen Solidaritäts­beitrag erhalten. Das AFZFG bezieht sich dabei nur auf Massnahmen, die vor 1981 erlassen wurden. Opfer von Menschenrechts­verletzungen, die nach 1981 angeordnet wurden, haben keinen Anspruch auf einen Solidaritätsbeitrag gestützt auf das AFZFG. Diese zeitliche Begrenzung der Wiedergutmachungsmassnahmen trägt der Tatsache keine Rechnung, dass eine jahrzehntelange Unrechtspraxis nicht durch das Inkrafttreten neuer Rechtsgrundlagen, wie es 1981 erfolgte, vom einen auf den anderen Tag überwunden wird.

Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte am 28. Januar 2020 die zeitliche Begrenzung in zwei Urteilen. In einem der beiden Urteile anerkennt das Gericht immerhin, dass sie «ungerecht erscheinen mag». Zudem anerkennt es das Trauma und das beträchtliche Leid der Beschwerdeführerin. Trotzdem habe sich das Gericht an den politischen Entscheid der zeitlichen Begrenzung zu halten.

Lehren aus vergangenem Unrecht

Diese menschenrechtsverletzende Praxis des 20. Jahrhunderts wurde aufgehoben, und private und öffentliche Akteurinnen und Akteure beschäftigen sich mit deren Aufarbeitung und der «Wiedergutmachung». Aber hat man in der Schweiz aus dem vergangenen Unrecht gelernt? Der aktuelle Umgang mit Sozialhilfebeziehenden bzw. Armutsbetroffenen im Allgemeinen lässt daran zweifeln.

Die Geschichte der fürsorgerischen Zwangs­massnahmen in der Schweiz zeigt, dass besonders verletzlichen Gruppen beim Menschenrechts­schutz spezielle Beachtung zukommen sollte. Denn die Menschenrechte, im erwähnten Fall insbesondere das Recht auf ein faires Verfahren, gelten für alle Menschen ungeachtet ihrer ökonomischen Stellung in der Gesellschaft.

Der Blick auf vergangenes Unrecht sollte nicht nur dazu dienen, irreversible Menschenrechts­verletzungen durch Entschädigungen auszugleichen, sondern auch künftige Verletzungen zu verhindern.

Dabei darf sich der Schutz der Menschen­rechte keinesfalls nur auf die abstrakte Normen­kontrolle beschränken, sondern muss die tatsächliche Rechtspraxis und die Lebens­welten der Betroffenen miteinbeziehen. In diesem Sinne besteht auch in diesem Bereich Bedarf nach einer Nationalen Menschenrechtsinstitution.