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Jahresbericht
2019
Kinderrechte

Die Umsetzung des Rechts auf Partizipation

Zugang zur Justiz, kinderfreundliche Verfahren und Partizipation: Die rechtliche Stellung des Kindes hat sich seit dem Inkrafttreten der UNO-Kinderrechtskonvention in der Schweiz 1997 verbessert. Dennoch ist der Übergang vom Schutzgedanken zu einem Kinderrechtsansatz noch nicht vollendet.

Mit den Klimademonstrationen der Jugend erleben die Kinderrechte derzeit eine nie dagewesene Aufmerksamkeit. Die Mitsprache von Jugendlichen in öffentlichen Gremien erscheint nicht mehr so ungewöhnlich. Doch nicht nur die von den Jugendlichen geforderte Klimagerechtigkeit ist noch nicht verwirklicht; auch die rechtliche Mitsprache von Kindern und Jugendlichen ist noch keine Selbstverständlichkeit. Das Partizipationsrecht von Kindern in allen sie betreffenden Angelegenheiten ist noch nicht überall umgesetzt.

Die UNO-Kinderrechtskonvention betrachtet Kinder als Träger und Trägerinnen von Rechten.

Dabei sind regelmässig existenzielle Belange eines Kindes betroffen: im Jugendstrafverfahren, in einem Wegweisungs­verfahren eines Elternteils des Kindes, bei einer Kindesentführung oder einer Platzierung eines Kindes in einem Heim oder einer fürsorgerischen Unterbringung in einer psychiatrischen Klinik. Auch in Entscheidungsprozessen zur schulischen Zukunft oder zum künftigen Lebensalltag einer Familie hat das Kind ein Partizipationsrecht. Noch immer steht in diesen Situationen häufig der Gedanke im Vordergrund, Kinder seien primär zu beschützen. Die UNO-Kinderrechtskonvention (KRK) von 1989 betrachtet Kinder jedoch als Träger und Trägerinnen von Rechten.

Die Grundlagen: UNO-Kinderrechtskonvention und Leitlinien des Europarats

Seit seiner Gründung hat das SKMR in seinem Themenbereich Kinder- und Jugendpolitik die Kinderrechte als integralen Teil der Menschenrechte untersucht und gefördert. Im Vordergrund stehen dabei die Inhalte der UNO-KRK. Sie gilt in der Schweiz seit 1997 und kann vor Gericht direkt angerufen werden. Ihre Grundprinzipien sind:

  • die vorrangige Berücksichtigung des Kindeswohls,
  • die Sicherstellung der Entwicklung des Kindes in bestmöglichem Masse sowie
  • die Gewährleistung des Rechts auf Partizipation des Kindes zu allen Angelegenheiten, die es berühren.

 

Eine weitere Grundlage sind die Leitlinien des Europarats für ein kindgerechtes Verfahren (Child-friendly Justice) von 2010. Sie behandeln unter anderem den Schutz des Privat- und Familienlebens, Prävention, Ausbildung von Fachpersonen, Zugang zum Gericht und zu Gerichtsverfahren, Kindesvertretung und das Recht auf Gehör.

Verbesserungen dank neuem Jugendstrafrecht und Kindesschutzrecht
In der Schweiz traten Anfang 2011 die nationale Jugendstraf­prozessordnung und Anfang 2013 das neue Kindes- und Erwachsenen­schutzrecht in Kraft. Diese verbesserten den Zugang von Kindern zur Justiz und führten zu einer kindgerechteren Ausgestaltung von straf- und kindesschutz­rechtlichen Verfahren. Eine SKMR-Studie von 2014 zum Kindesschutz­recht untersuchte die ersten Auswirkungen der neuen Regelungen zur Kindesanhörung sowie die Verfahrensvertretung und die Organisation und Funktionsweise der neuen Kindes- und Erwachsenenschutz­behörden in drei Kantonen. Dabei kam man u.a. zum Schluss, dass eine gemeinsame Plattform zum Informations­austausch und zur Koordination nützlich wäre.

Kinderrechte stehen zudem seit 2016 im Fokus des SKMR-Schwerpunkts «Zugang zur Justiz», mit Untersuchungen zur Umsetzung des kindgerechten Verfahrens. Der Zugang zur Justiz ist eines der zentrale Rechte in einem demokratischen Rechtsstaat und somit eine grundlegende Voraussetzung für die Verwirklichung der Kinderrechte.

Interview mit
Stefan Blum, Kinderanwalt
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SKMR: Stefan Blum, wie wird man zum Kinderanwalt?

Stefan Blum: Ich war schon immer interessiert am Zusammenspiel von Recht, Sozialem und Psychologischem. 2003 hatte ich mit einer internationalen Kindesentführung zu tun. Und da habe ich gesehen, dass in juristischen Verfahren die Kinder kaum als ganze Menschen behandelt werden. Ich war schockiert: Wo sind die Rechte der Kinder?

Wann, wie und wo kommen Sie zum Einsatz?

Üblicherweise werde ich von den Gerichten oder Behörden angefragt, ob ich eine Kindesvertretung übernehmen möchte. Nehme ich den Auftrag an, erlässt die beauftragende Behörde eine Einsetzungsverfügung. Die Behörde garantiert auch das Honorar. Dies ergibt sich aus der Fürsorgepflicht des Staates.

In den Verfahren geht es zumeist um familienrechtliche Fälle im Bereich Kindesschutz oder Vertretungen von Kindern bei Scheidung oder Trennung der Eltern. Manchmal werden wir aber auch bei Strafverfahren beigezogen, als Vertreter von angeschuldigten Kindern oder solchen, die Opfer einer Straftat geworden sind.

Melden sich Jugendliche auch selber bei Ihnen?

Vor zehn bis fünfzehn Jahren kam dies noch öfter vor. Damals war die Kindesvertretung noch nicht institutionalisiert und wurde von den Behörden und Gerichten kaum von sich aus genutzt.

Aber auch heute melden sich zuweilen Jugendliche, Angehörige oder Betreuungspersonen (z.B. aus einem Heim) direkt bei mir. In Fällen, in denen das Gesetz eine Kindesvertretung vorsieht, stellen wir im Namen des Kindes einen offiziellen Antrag auf Einsetzung als Vertreter des Kindes.

Ganz selten vertrete ich jemanden ohne behördliche Einsetzung. Rechtlich ist es heute unbestritten, dass eine jugendliche Person in gewissen Fällen ohne Zustimmung oder Wissen der Eltern eine Rechtsvertretung für sich beauftragen kann.

Was hat sich in den Jahren Ihrer Tätigkeit verändert?

Die Situation hat sich in den letzten 15 Jahren breit und merklich verändert. Immer mehr Gerichte und Behörden bemühen sich systematisch, Verfahren und Entscheidungen kindgerecht auszugestalten.

Worauf ist der Fortschritt zurückzuführen?

Die Schweiz ratifizierte die UNO-Kinderrechtskonvention (UNO-KRK) im Jahr 1997. Seither haben die regelmässige Berichterstattung an den UNO-Kinderrechts­ausschuss und dessen Rückmeldungen vieles in Bewegung gesetzt.

Dazu kommt die mindestens so wichtige Arbeit der zahlreichen Nichtregierungs­organisationen, welche im Netzwerk Kinderrechte Schweiz vereinigt sind.

Gibt es Herausforderungen?

Das Bewusstsein, dass Kinder angehört und einbezogen werden müssen, ist verbreitet und akzeptiert. Wie das geschehen soll, darüber gehen die Meinungen aber weit auseinander. Alle Beteiligten haben ihre eigenen Ideen, sei es aus eigenen Erfahrungen und Interessenlagen, aus Filmen, aus Vorstellungen über ein Berufsbild wie z.B. das des Anwalts oder der Richterin.

Daher sehe ich auf Seiten der Behörden ein grosses Bedürfnis nach Aus- und Weiterbildung und Austausch. Aber auch auf Seiten der Gesellschaft und insbesondere der Familien besteht ein Informationsbedürfnis.

Ein angemessener und respektvoller Einbezug der Kinder in behördlichen Verfahren ist eine Aufgabe, an der wir stetig weiterarbeiten müssen. Und wir sollten als Gesellschaft davon wegkommen, Kinder ausschliesslich – als Teil einer Gruppe – beschützen zu wollen: Sie sind Menschen mit individuellen Bedürfnissen und Rechten.

Was meinen Sie damit?

Das lange Zeit vorherrschende Fürsorgekonzept bedeutet, dass ein Kind rein passiv «geschützt wird», ohne selber etwas zu diesem Schutz beitragen zu können. Das heute geltende menschenrechtlich fundierte Kinderrechtekonzept verlangt dagegen den aktiven und dauernden Einbezug auch des zu schützenden Kindes. Nur so kann vermieden werden, dass der Staat rigid und schematisch handelt, nur so kann das Kind sich als individuelles Wesen mit eigenen Rechten wahrgenommen fühlen.

Warum ist das wichtig?

Aus psychologischer Sicht ist es wichtig, selbst etwas tun zu können. Wenn das nicht gefördert wird, kann der Schutz durch Dritte negativ wirken. Schutz ohne Partizipation ist einer guten Entwicklung nicht zuträglich.

Zudem: In einer Schutzkonstellation kann letztlich der Schützende entscheiden, wie weit der Schutz geht. Man ist passiv und fremdbestimmt.

Das klingt sehr psychologisch.

Wenn Sie mit Psychologie die Wahrnehmung menschlicher Grundbedürfnisse meinen, ist dies ein grundlegender Aspekt meiner Arbeit. Alle, die sich beruflich mit Kindern befassen, sollten sich damit beschäftigen.

Ist Entwicklungspsychologie also Teil der Ausbildung?

Nein, in der juristischen Grundausbildung kommt die Entwicklungspsychologie kaum vor. Die Multi- bzw. Transdisziplinarität der Aufgabe «Kindesvertretung» wird kaum reflektiert. Hingegen gibt es Weiterbildungen, die dem Rechnung tragen, z.B. das CAS Kindesvertretung an der Hochschule Luzern.

Nicht alle Kinder sind urteilsfähig. Wie gehen Sie damit um?

Das ist eine zentrale Frage der Teilhabe und der Würde des Menschen. Ich gehe von den Menschenrechten aus. Das Recht auf Partizipation hängt nicht von Faktoren wie Alter, Vernunft oder Intelligenz ab, sondern es gilt ab Geburt für alle Menschen. Das Bedürfnis nach Partizipation ist grenzenlos, das Recht darauf entsprechend auch.

Wie setzen Sie das um?

Das Wichtigste ist, dass das Kind, die jugendliche Person das Gefühl hat, gehört und ernstgenommen zu werden. Bei älteren Kindern und Jugendlichen geschieht dies vor allem durch das Gespräch und ausführliche Information. Bei kleineren Kindern oder solchen, die nicht sprechen können, ist es schwieriger. Auf jeden Fall übernehme ich keine Kindesvertretung, ohne das Kind persönlich kennengelernt zu haben. Jedes Kind äussert sich in irgendeiner Form. Dies versuche ich aufzunehmen im persönlichen Kontakt oder z.B. durch Betreuungspersonen.

Wo sehen Sie den dringendsten konkreten Handlungsbedarf? Was muss auf welcher Ebene als Nächstes geschehen?

Die Umsetzung der Kinderrechte im menschenrechtlichen Sinn ist eine Daueraufgabe, die als solche auf allen Ebenen der Gesellschaft, in den Familien und Schulen sowie in der Politik erkannt und bearbeitet werden muss. In unserem ausgeprägt föderalistisch organisierten Land ist es wichtig, dass alle Kantone sich die Umsetzung der Kinderrechte und der UNO-KRK auch im Justizbereich zu einer vordringlichen und umfassenden Aufgabe machen. Leider ist dies gegenwärtig noch nicht überall der Fall. Auf eidgenössischer Ebene wünsche ich mir, dass eine Ombudsstelle für Kinderrechte bald geschaffen wird.

Stefan Blum

Stefan Blum ist Anwalt und geschäftsführender Partner der Musivo Genossenschaft in Winterthur. Er vertritt seit 2003 regelmässig Kinder in behördlichen und gerichtlichen Verfahren, publiziert und referiert zu kinderrechtlichen Themen. Er ist u.a. Gründungsmitglied des Vereins Kinderanwaltschaft Schweiz (2006), für den er bis 2013 in verschiedenen Führungsfunktionen tätig war.


 

Partizipation: ein voraussetzungsloses Recht des Kindes
Das SKMR konzentrierte sich in der Folge auf das Anhörungsrecht des Kindes in verschiedenen Rechtsgebieten. Eine Studie von 2017 stellte u.a. fest, dass die betroffenen Kinder im Fremdplatzierungs­verfahren in der Regel ab sechs Jahren befragt werden. Dies entspricht der gegenwärtigen Rechtsprechung des Bundesgerichts.

Im Wegweisungsverfahren eines ausländischen Elternteils werden Kinder in weniger als der Hälfte der Kantone angehört. Meistens gehen die Behörden davon aus, dass das Kindesinteresse mit dem Interesse des auszuweisenden Elternteils übereinstimmt.

Der Kinderrechtsansatz ist in der Praxis noch nicht umgesetzt.

Beide Beispiele illustrieren, dass der Kinderrechtsansatz in der Praxis noch nicht umgesetzt ist, denn nach UNO-KRK gilt das Recht auf Partizipation unabhängig vom Alter. Es ist voraussetzungslos.

Partizipation ist mehr als Anhörung

Das Partizipationsrecht des Kindes gemäss der UNO-KRK geht jedoch über den Justizbereich hinaus. Zudem umfasst es mehr als die einmalige Anhörung. Namentlich zählt die umfassende kindgerechte Information in allen Lebensbereichen, in denen das Kind betroffen ist, sowie in allen Phasen eines Prozesses dazu.

Das SKMR hat seinen Fokus entsprechend erweitert und in den letzten Jahren eine Studie erarbeitet, die die Umsetzung des Partizipationsrechtes in sechs für das Kind relevanten Themenbereichen (Familienrecht, Jugendstrafrecht, Kindesschutz, Bildung, Gesundheit und Jugendparlamenten) und neun Kantonen umfassend analysiert und Handlungsempfehlungen abgibt. Diese Studie wird 2020 erscheinen.

Interview mit
Yasmina Savoy, Jugendrat Kanton Freiburg
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SKMR: Wie sind Sie zum Jugendrat gekommen?

Yasmina Savoy: Dies ergab sich mehr aus Zufall. 2015 sass ich einmal im Zug, und eine junge Frau drückte mir einen Flyer «Info votation» in die Hand. Auf dessen Rückseite war das Logo des Jugendrats. Daraufhin nahm ich mit dem Jugendrat Kontakt auf, und einige Wochen später nahm ich an der ersten Sitzung teil. In den Jahren 2016 und 2017 war ich jeweils Präsidentin des Rats. Mein Engagement war aber auch eine Folge meines familiären Umfelds: Politische Diskussionen waren stets und sind immer noch Teil unseres Lebens.

Was genau macht der Jugendrat?

Der Jugendrat des Kantons Freiburg ist eine der offiziellen ausserparlamentarischen Kommissionen. Er behandelt in erster Linie Themen, welche die Jungen betreffen, sowie Gesetzesvorlagen zur Bildung. Der Jugendrat ist in der Kommission für Kinder- und Jugendfragen vertreten und hat an den Diskussionen über die Kinder- und Jugendstrategie teilgenommen, die letztes Jahr nach fünf Jahren abgeschlossen wurde.

Wer kann Mitglied des Jugendrats werden?

Für die Mitgliedschaft gibt es zwei Bedingungen: Man muss im Kanton Freiburg wohnen und zwischen 16 und 25 Jahre alt sein. Das für den Jugendrat zuständige kantonale Departement achtet darauf, dass innerhalb des Jugendrats eine gewisse Diversität besteht. Der grosse Vorteil des Jugendrats ist, dass er Junge zusammenbringt, die sich für Politik interessieren, jedoch noch nicht unbedingt Mitglied einer politischen Partei sind. Wir lernen somit, mit anderen zusammen ein Projekt auf die Beine zu stellen, uns auszutauschen und eigene Ideen zu entwickeln.

Vertritt der Jugendrat die Jungen in allen Belangen?

Nein. Meiner Ansicht nach ist es nicht Aufgabe des Jugendrats, zu allem Stellung zu nehmen. Es wäre auch arrogant, sich als diejenige Gruppe darzustellen, welche die Meinung sämtlicher jungen Menschen des Kantons genaustens vertritt. Die Rolle des Jugendrats ist es, der Politik aufzuzeigen, dass die Jungen gewisse spezifische Bedürfnisse haben und dass sie durch Politiker und Politikerinnen im Alter zwischen 40 und 50 Jahren, die in der Mehrheit sind, nicht hinreichend vertreten sind. Wir ermuntern die Jungen, an den Abstimmungen teilzunehmen und bei den Wahlen zu kandidieren, damit sie sich selber vertreten können.

Wie ermuntert der Jugendrat die Jungen, an den Abstimmungen teilzunehmen?

Der Jugendrat hat während vielen Jahren sogenannte Flyer «Info votation» zu den Abstimmungen herausgegeben. Dies war eine kleine Broschüre, die an den Schulen der Sekundarstufe II oder am Bahnhof verteilt wurde. Darin wurden die Argumente der Gegnerinnen und der Befürworter dargelegt, mit einer Erläuterung der Änderungen, die das betreffende Gesetz einführen würde. Ein anderes Projekt heisst «Ça se débat» – der Jugendrat organisiert Debatten an den Schulen während den Mittagspausen.

Wie genau entstehen die Projekte?

Sämtliche Projekte entstehen in den verschiedenen Arbeitsgruppen des Jugendrats. Um diese zu präsentieren, haben wir direkten Kontakt mit den Medien. So können wir uns bei der Freiburger Bevölkerung bekannt machen.

Was halten Sie vom Stimmrecht ab 16 Jahren?  

Der Jugendrat befürwortet dies, ich persönlich bin jedoch dagegen. Das Stimmrecht bringt eine grosse Verantwortung mit sich, und leider üben auch heute noch zu wenig Junge dieses Recht aus. Aus diesem Grund hat der Jugendrat versucht, die vielen Jungen, die an der Klimabewegung beteiligt waren, zur Ausübung ihres Stimmrechts zu ermuntern. Zudem zeigt sich, dass Kinder sich eher an den Abstimmungen beteiligen, wenn auch die Eltern dies tun. Die Schule sollte somit einspringen, wenn kein familiäres Umfeld vorliegt, das ein gesellschaftliches Engagement fördern würde.

Engagieren Sie sich für die Jungen oder für die Kinder?

Die Bedürfnisse der Jungen und jene der Kinder sind nicht dieselben, auch wenn eine Ähnlichkeit besteht: Beide haben ein Bedürfnis nach Emanzipation. Der Jugendrat engagiert sich eher für die Jungen, da die Mitglieder zwischen 16 und 25 Jahre alt sind. Er gibt den Jungen die Möglichkeit, sich individuell zu entwickeln und die eigene Meinung zum Ausdruck zu bringen.

Sehen Sie einen Unterschied zwischen den Menschenrechten und den Kinderrechten?

Ich denke, die Kinder haben mit dem Recht auf Bildung ein besonderes Recht, das die Erwachsenen nicht haben. Wenn schon nur dieses Recht vollständig durchgesetzt würde, würden sich die übrigen Rechte von selbst ergeben.

Denken Sie, dass sich die Jungen genügend ernst genommen fühlen und ihre Stimme wirklich zählt?

In unserem Kanton wurden dazu einige Studien durchgeführt, insbesondere im Rahmen der Kinder- und Jugendstrategie. Diese haben aufgezeigt, dass sich Kinder und Junge meistens ernst genommen fühlen, dass dies jedoch massgeblich von ihren Gesprächspartnern und den Themen abhängt. Bei der Klimabewegung hat man viele Teilnehmerinnen und Teilnehmer unter 18 Jahren gesehen, und das mediale Echo war enorm. Diese Bewegung hatte auch einen Einfluss auf den Jugendrat: Er hat Stellung bezogen und sich an die Politikerinnen und Politiker gewandt, damit diese Antworten liefern. Der Staatsrat hat seither einen Klimaplan auf die Beine gestellt.

Was müsste getan werden, damit sich die Kinder vermehrt an der Gesellschaft beteiligen können?

Diese Arbeit muss von Anfang an gemacht werden, d.h. ab der Kindheit. Die Schulen spielen somit eine entscheidende Rolle. Die Kinder sollten dazu ermuntert werden, das Wort zu ergreifen, sie sollen entsprechende Übungen machen und die nötigen Sprachfähigkeiten erlernen können: Wie argumentiert man? Wie übermittelt man etwas am besten? Wie tritt man öffentlich auf? Wie gewinnt man Selbstvertrauen? Ich finde es wichtig, den Jungen früher mehr Verantwortung zu übertragen.

Was machen Sie bzw. der Jugendrat konkret, um dieses Ziel zu erreichen?

Wenn wir Debatten organisieren, achten wir stets darauf, eine Interaktion mit dem Publikum zu gewährleisten und junge Politikerinnen und Politiker einzuladen. Diese erhalten so die Möglichkeit, zunächst vor einem jüngeren Publikum aufzutreten.

Yasmina Savoy

Yasmina Savoy ist Präsidentin der Jungfreisinnigen Freiburg sowie Mitglied und ehemalige Präsidentin des Jugendrats von Freiburg. Sie wird an der Universität Genf Politikwissenschaften studieren.


 

Es braucht klare Rechtsgrundlagen und eine klare Zuweisung der Verantwortung
Ein Fazit der bisherigen Untersuchungen des SKMR ist, dass klare nationale Rechtsgrundlagen der Partizipation von Kindern förderlich sind. Im Jugendstraf-, Scheidungs- und Kindesschutzverfahren sind dank nationaler Rechtsgrundlagen die Instrumente der Anhörung und der Kindesvertretung inzwischen bekannt; was aber noch nicht unbedingt heisst, dass sie auch immer eingesetzt werden.

Die Studien des SKMR legen zudem nahe, dass unter den Akteurinnen und Akteuren weiterhin Bedarf nach klarerer Zuordnung der Verantwortung für die Umsetzung der unterschiedlichen Formen der Partizipation besteht (Information, Anhörung, Begleitung und Vertretung des Kindes). Beteiligte Fachpersonen wünschen sich zudem auch selber mehr Informationen und Weiterbildungen. In diesem Punkt hat es also seit 2015 keinen entscheidenden Fortschritt gegeben.

Entwicklung der Forschung: Blick in die Praxis und Einbezug von Kindern
Eine weitere Erkenntnis ist, dass es nicht nur auf den rechtlichen Rahmen ankommt, sondern wesentlich auch auf dessen Umsetzung in der Praxis. Dies spiegelt sich auch in der Herangehensweise des SKMR, die sich mit den Jahren entwickelt hat: Bei der Untersuchung der Umsetzung von Kinderrechten haben die qualitatitven und quantitativen empirischen Elemente der interdisziplinären Arbeiten laufend zugenommen. Insbesondere lohnt sich der Blick in die Praxis der Fachpersonen: Erstens können die Studienergebnisse konkreter zur Lösung von praktischen Problemen beitragen, zweitens können die Arbeiten mit einer höheren Akzeptanz unter Fachpersonen rechnen.

Als weitere Neuerung hat das SKMR in seiner jüngsten Studie Vertreterinnen und Vertreter aus den kantonalen Jugendparlamenten einbezogen. Eine Empfehlung an die geplante Nationale Menschenrechtsinstitution (NMRI) ist deshalb, künftig die Kinder und Jugendlichen vermehrt direkt in wissenschaftliche Untersuchungen einzubeziehen und mit ihnen gemeinsam Forschungsfragen zu erarbeiten.

Jahresbericht SKMR 2019
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